中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發深化農村改革綜合性實施方案
信息來源：中國林業網 發布日期：2015-11-04 瀏覽次數：4750次
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。
《深化農村改革綜合性實施方案》主要內容如下。
農村改革是全面深化改革的重要內容。根據黨中央、國務院的決策部署，農村各項改革正在扎實開展，一些重要改革事項試點工作正在有序推進。當前，我國經濟發展進入新常態，新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化持續推進，農村經濟社會深刻變革，農村改革涉及的利益關系更加復雜、目標更加多元、影響因素更加多樣、任務也更加艱巨。農村改革綜合性強，靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計，找準牽一發而動全身的牛鼻子和主要矛盾，進一步提高農村改革決策的科學性。要從總體上把握好農村改革的方向，提出深化農村改革總的目標、大的原則、基本任務、重要路徑，從全局上更好地指導和協調農村各項改革，加強各項改革之間的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應。
根據中央統一部署，從提高農村改革的系統性、整體性、協同性出發，特制定深化農村改革綜合性實施方案。
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇枷搿Ｈ尕瀼攸h的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院的決策部署，主動適應經濟發展新常態，緊緊圍繞全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，不斷鞏固和完善中國特色社會主義農村基本經濟制度，加快農業發展方式轉變，健全保障國家糧食安全、促進農業可持續發展和農民持續增收的體制機制，著力破除城鄉二元結構的體制障礙，為加快推進中國特色農業農村現代化提供制度保障，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。
?。ǘ┠繕巳蝿?。到2020年，農村各類所有制經濟尤其是農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護制度更加完善，新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系、農業科技創新體系、適合農業農村特點的農村金融體系更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立，農村社會治理體系和農村基層組織制度更加完善，農民民主權利得到更好保障，農業農村法律法規進一步完善并加強，農村基層法治水平進一步提高，農業現代化水平和農民生活水平進一步提升，農村經濟社會發展更具活力。
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1.堅持農村多種所有制經濟共同發展。在堅持土地公有制性質基礎上，加強對農村各種所有制經濟組織和農民家庭合法財產權益的保護，賦予農村各種所有制經濟組織同等的市場主體地位，保證其依法公平參與市場競爭、同等受到法律保護，促進農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟、各種私人和股份制經濟、供銷合作社經濟以及國有農場林場等國有經濟共同發展。
2.堅持和完善農村基本經營制度。把握好土地集體所有制和家庭承包經營的關系，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行“三權分置”。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，創新農業經營組織方式，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展。
3.堅持社會主義市場經濟改革方向。調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系，健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強國家對農業的支持保護，促進農業盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來。
4.堅持保障農民權益。把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為深化農村改革的出發點和落腳點，切實保障農民合法經濟利益，尊重農民民主權利。
5.堅持統籌兼顧。統籌考慮農業和農村發展，統籌考慮城鄉改革發展，統籌考慮公平和效率。
6.堅持循序漸進、試點先行。發揮好基層和群眾首創精神，在把握方向、堅守底線前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。認真組織好農村改革試點工作，及時總結可復制、可推廣的經驗。對突破現行法律法規的重大改革，要按程序報批，取得授權，在一定范圍內開展試點。
7.堅持黨對“三農”工作的領導。必須始終把加強黨對“三農”工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證，提高依法做好“三農”工作的能力和水平。在中央的統一領導下，積極穩妥深化農村各項改革。
二、關鍵領域和重大舉措
全面深化農村改革涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和基層黨建等領域，涉及農村多種所有制經濟主體。當前和今后一個時期，深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。對這5大領域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內容和重大方針對策，進一步理清改革思路。
?。ㄒ唬┥罨r村集體產權制度改革
以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現農民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架，為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。建立健全符合社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點，探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式，確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員，進一步發揮集體經濟優越性，進一步調動集體經濟組織成員積極性。
1.深化農村土地制度改革。堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權，就是要依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶。放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營。
一是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果。農村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。集體經營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
二是深化農村土地承包經營制度改革。抓緊修改有關法律，落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。出臺農村承包土地經營權抵押、擔保試點指導意見。在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。制定出臺完善草原承包經營制度的文件，規范草原承包行為和管理方式，充分調動廣大牧民保護和建設草原的積極性。引導農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權有序流轉。
三是健全耕地保護和補償制度。嚴格實施土地利用總體規劃，加強耕地保護，全面開展永久基本農田劃定工作，實行特殊保護。完善土地復墾制度，盤活土地存量，建立土地復墾激勵約束機制，落實生產建設毀損耕地的復墾責任。加大中低產田改造力度，以增加高產穩產基本農田、改善農業生產條件和生態環境為目標，完善農村土地整治辦法。依法加強耕地占補平衡規范管理，強化耕地占補平衡的法定責任，完善占補平衡補充耕地質量評價體系，確保補充耕地數量到位、質量到位。完善耕地和基本農田保護補償機制。采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱田現象，杜絕違規占用林地、濕地補充耕地。進一步落實耕地保護政府領導干部離任審計制度。按照有關法律法規，完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤、“地票”等試點，推動利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。
2.分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。在確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產基礎上，對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作；對非經營性資產，重點是探索有利于提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制；對經營性資產，重點是將資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產更多權能，發展多種形式的股份合作。健全農村集體“三資”管理監督和收益分配制度。明確集體經濟組織市場主體地位。建立符合實際需求的農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自愿公開公正有序交易?，F階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。
3.深化林業和水利改革。實行最嚴格的林地用途管制制度。以放活經營權、落實處置權、保障收益權為重點，深化配套改革，完善集體林權制度。實行森林分類經營管理，完善林木采伐權，管好公益林、放活商品林，調動林農和社會力量發展林業的積極性。穩步推進國有林場和國有林區改革。研究提出加強天然林資源保護的指導意見，有序停止天然林商業性采伐。開展小型水利工程管理體制改革，明確工程所有權和使用權，落實管護主體，促進水利工程良性運行。
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發展多種形式的農業適度規模經營是農業現代化的必由之路，必須以提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率為核心，加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，構建符合國情和發展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系，提高農業經營集約化、規模化、組織化、社會化、產業化水平。
4.推動土地經營權規范有序流轉。在農村耕地實行所有權、承包權、經營權“三權分置”的基礎上，按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，以及通過土地經營權入股、托管等方式，發展多種形式的適度規模經營。把握好土地經營權流轉、集中和規模經營的度，不片面追求超大規模經營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規模經營與農村勞動力轉移、農業科技進步、農業社會化服務水平相適應。提升農戶家庭經營能力和水平，重點發展以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源、從事專業化集約化農業生產的規模適度的農戶家庭農場，使之成為發展現代農業的有生力量。適時提出促進家庭農場發展的相關立法建議。
5.加強農民合作社規范化建設。加強農民專業合作社和土地股份合作社規范化建設，深入推進示范社建設行動。鼓勵農民合作社發展農產品加工業務，創新農業產業鏈組織形式和利益聯接機制，構建農戶、合作社、企業之間互利共贏的合作模式，讓農民更多分享產業鏈增值收益。進一步創新財政支持農民合作社發展機制，允許政府項目直接投向符合條件的合作社。完善農民以承包土地經營權入股發展農業產業化經營的政策。
6.創新農業社會化服務機制。家庭經營在相當時期內仍是農業生產的基本力量，要通過周到便利的社會化服務，把農戶經營引入現代農業發展軌道。充分發揮農業公益性服務機構作用，大力培育多種形式的農業經營性服務組織，健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系。開展政府向農業經營性服務組織購買公益性服務機制創新試點。
7.培養職業農民隊伍。制定專門規劃和切實可行的政策，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。扶持有技能和經營能力的農民工返鄉創辦家庭農場、領辦農民合作社，創立農產品加工、營銷企業和農業社會化服務組織。
8.健全工商資本租賃農地的監管和風險防范機制。對工商資本租賃農戶承包地作出明確規定，建立嚴格的資格審查、項目監管和定期督查機制，禁止以農業為名圈占土地從事非農建設，防止“非糧化”現象蔓延。鼓勵和支持工商企業發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務，向農業輸入現代生產要素和經營模式。探索建立工商資本農地租賃風險保障金制度。
9.推進農墾改革發展和全面深化供銷合作社綜合改革。研究出臺推進農墾改革發展的政策措施，深化墾區集團化、農場企業化改革，創新行業指導管理體制、企業市場化經營體制、農場經營管理體制，明晰農墾國有資產權屬關系，建立符合農墾特點的國有資產監管體制，進一步推進農墾辦社會職能改革。按照為農服務的宗旨和政事分開、社企分開的方向，因地制宜推進體制改革和機制創新，把供銷合作社打造成為與農民利益聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運作更高效的合作經濟組織體系，使之成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。
（三）健全農業支持保護制度
對農業實行必要的支持保護是發展現代農業的客觀需要，要堅持多予少取放活的基本方針，以保障主要農產品供給、促進農民增收、實現農業可持續發展為重點，加大農業支持保護力度，提高農業支持保護效能，完善農業生產激勵機制，加快形成覆蓋全面、指向明確、重點突出、措施配套、操作簡便的農業支持保護制度。
10.建立農業農村投入穩定增長機制。把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。進一步優化財政支農支出結構，轉換財政資金投入方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，帶動金融和社會資本投向農業農村，發揮財政資金的引導和杠桿作用。大力清理、整合、規范涉農轉移支付資金，對“小、散、亂”及效果不明顯的涉農專項資金要堅決整治；對目標接近、投入方向類同的涉農專項資金予以整合；對地方具有管理信息優勢的涉農支出，劃入一般性轉移支付切塊下達，由地方統籌支配，落實監管責任。建立規范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領，切實提高涉農資金投入績效。合理劃分中央與地方支農事權，明確政府間應承擔和分擔的支出責任，推進各級政府支農事權規范化、法律化。
11.完善農產品價格形成機制和農產品市場調控制度。根據各類主要農產品在國計民生中的重要程度，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品價格形成機制。改進并繼續執行稻谷、小麥最低收購價政策。按照“價補分離”的思路，繼續實施棉花和大豆目標價格改革試點，完善補貼發放辦法。改革、完善玉米收儲政策。改進農產品市場調控方式，避免政府過度干預，搞活市場流通，增強市場活力。完善農產品收儲政策，堅持按貼近市場和保障農民合理收益的原則確定收儲價格，降低儲備成本，提高儲備效率。加強糧食現代倉儲物流設施建設，積極鼓勵引導流通、加工等各類企業主體參與糧食倉容建設和農產品收儲，規范收儲行為，培育多元化市場主體。創新農產品流通方式，強化以信息化為支撐的農產品現代流通體系建設，大力發展農產品流通新型業態，發揮電子商務平臺在聯結農戶和市場方面的作用。
12.完善農業補貼制度。保持農業補貼政策連續性和穩定性，調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，提高農業補貼政策效能。開展農業補貼改革試點，將現行的“三項補貼”（農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼）合并為“農業支持保護補貼”，優化補貼支持方向，突出耕地保護和糧食安全。保持與現有政策的銜接，調整部分存量資金和新增補貼資金向各類適度規模經營的新型農業經營主體傾斜，合理確定支持力度，不人為“壘大戶”。進一步拓寬財政支農資金的渠道，突出財政對農業的支持重點，持續增加農業基礎設施建設、農業綜合開發投入，完善促進農業科技進步、加強農民技能培訓的投入機制，強化對農業結構調整的支持，加大對農業投入品、農機具購置等的支持力度。健全糧食主產區利益補償機制。健全快捷高效的補貼資金發放辦法，鼓勵有條件的地方探索對農民收入補貼的辦法。
13.建立農田水利建設管理新機制。積極推進農業水價綜合改革，對農業用水實行總量控制和定額管理，配套完善供水計量設施，建立有利于節水的農業水價形成機制。建立農業用水精準補貼制度和節水激勵機制。鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和運營維護。
14.深化農業科技體制改革。堅持科技興農、人才強農，推進農業科研院所改革，打破部門條塊分割，有效整合科技資源，建立協同創新機制，促進產學研、農科教緊密結合。完善科研立項和成果轉化評價機制，強化對科技人員的激勵機制，促進農業科研成果轉化。扶持種業發展，做強一批“育繁推”一體化的大型骨干種子企業。完善基層農技推廣服務體系，探索公益性農技推廣服務的多種實現形式。
15.建立農業可持續發展機制。推廣減量化和清潔化農業生產模式，健全農業標準化生產制度，完善農業投入品減量提效補償機制。發展生態循環農業，構建農業廢棄物資源化利用激勵機制。實施耕地質量保護與提升行動，加強重金屬污染耕地治理和東北黑土地保護。深入推進退耕還林還草、還濕還湖、限牧限漁。完善森林、草原、濕地、水源、水土保持等生態保護補償制度。建立健全生態保護補償資金穩定投入機制。
16.加快農村金融制度創新。堅持商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，健全政策支持、公平準入和差異化監管制度，擴大農村金融服務規模和覆蓋面，創新農村金融服務模式，全面提升農村金融服務水平，促進普惠金融發展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的現代農村金融體系。健全金融機構農村存款主要用于農業農村的制度，完善政策性金融支持農業開發和農村建設的制度。進一步完善中國農業銀行“三農金融事業部”的管理體制和運行機制，全面提升服務“三農”和縣域經濟的能力和水平。穩定農村信用社縣域法人地位，完善治理結構。鼓勵郵政儲蓄銀行拓展農村金融業務。鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農擔保業務的縣域融資擔保機構或擔?；?。完善農村信貸損失補償機制，探索建立地方財政出資的涉農信貸風險補償基金。穩妥開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，創新和完善林權抵押貸款機制，拓寬“三農”直接融資渠道。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，以具備條件的農民合作社為依托，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點，引導其向“生產經營合作+信用合作”延伸。金融監管部門負責制定農村信用合作組織業務經營規則和監管規則，地方政府切實承擔監管職責和風險處置責任。完善地方農村金融管理體制，推動地方建立市場化風險補償機制，有效防范和化解地方金融風險。推進農村信用體系建設，開展新型農業經營主體信用評級與授信。完善農業保險制度，支持有條件的地區成立農業互助保險組織，擴大農業保險覆蓋面，開發適合新型農業經營主體需求的保險品種，提高保障水平。深入開展農產品目標價格保險試點。研究完善農業保險大災風險分散機制。
（四）健全城鄉發展一體化體制機制
城鄉發展一體化是解決我國“三農”問題的根本途徑，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村的基本方針，協調推進城鎮化和新農村建設，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，努力縮小城鄉發展差距。
17.完善城鄉發展一體化的規劃體制。加快規劃體制改革，構建適應我國城鄉統籌發展的規劃編制體系，完善各類規劃編制、審批和實施監管制度，健全縣市域空間規劃銜接協調機制。盡快修訂完善縣域鄉村建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃，在鄉鎮土地利用總體規劃控制下，探索編制村土地利用規劃，提高規劃科學性和前瞻性，強化規劃約束力和引領作用。
18.完善農村基礎設施建設投入和建管機制。進一步加大公共財政對農村基礎設施建設的投入力度。加快基礎設施向農村延伸，探索建立城鄉基礎設施和公共服務設施互聯互通、共建共享的機制。創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設和運行管護機制，建立自下而上的民主決策機制，通過村民自選、自建、自管、自用等方式，更好地發揮農民主體作用。積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設、管護和運營。
19.推進形成城鄉基本公共服務均等化的體制機制。完善縣域城鄉義務教育資源均衡配置的機制。建立城鄉統籌的公共文化服務體系建設協調機制。建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度。健全全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善待遇確定和正常調整機制。推進最低生活保障制度城鄉統籌發展。加強農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系建設。規范基本公共服務標準體系，促進城鄉區域標準水平統一銜接可持續，完善綜合監測評估制度。鼓勵地方開展統籌城鄉的基本公共服務制度改革試點。
20.加快推進戶籍制度改革。充分考慮各類城鎮的經濟社會發展水平、綜合承載能力和提供基本公共服務能力，細化完善和實施差別化落戶政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。加快建立和實施居住證制度，以居住證為載體，逐步實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋。構建政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，明確各級政府承擔的相應支出責任，增強吸納農業轉移人口較多地區政府公共服務保障能力。切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。
21.完善城鄉勞動者平等就業制度。進一步清理針對農民工就業的歧視性規定，保障城鄉勞動者平等就業的權利。加強覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系建設。完善就業失業登記管理制度。落實鼓勵農村勞動力創業政策。落實農民工與城鎮職工同工同酬原則，突出解決好農民工工資拖欠問題。擴大農民工參加城鎮社會保障覆蓋面，把進城落戶的農業轉移人口完全納入城鎮社會保障體系。完善社會保障關系轉移接續政策。
?。ㄎ澹┘訌姾蛣撔罗r村社會治理
隨著市場化、工業化、城鎮化的快速推進，農村社會治理面臨新挑戰，必須堅持黨政主導、農民主體、社會協同，圍繞提高農村基層治理水平，加強鄉鎮服務型政府建設，發揮好基層黨組織在農村各類經濟、社會組織中的領導核心作用，完善村民自治組織民主制度，形成規范有序、充滿活力的鄉村治理機制。
22.加強農村基層黨組織建設。認真貫徹黨要管黨、從嚴治黨的要求，始終堅持農村基層黨組織領導核心地位不動搖，深入整頓軟弱渙散村黨組織，把農村基層黨組織建設成堅強的戰斗堡壘，不斷夯實黨在農村基層執政的組織基礎。創新完善農村基層黨組織設置和活動方式，擴大組織覆蓋和工作覆蓋。加強鄉村兩級黨組織班子建設，選好用好管好帶頭人，向軟弱渙散村黨組織和貧困村黨組織選派第一書記。嚴肅農村基層黨內政治生活，用嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己和謀事要實、創業要實、做人要實的要求，加強黨員日常教育管理，做好農村發展黨員工作，發揮黨員先鋒模范作用。嚴肅處理違反黨紀黨規的行為，堅決查處擠占挪用惠農資金、侵占征地補償款、侵吞集體資產等發生在農民身邊的腐敗行為，建立健全黨組織領導下的村務監督機制，保持農村基層黨組織的純潔性和凝聚力。進一步加強農村基層服務型黨組織建設，強化縣鄉村三級便民服務網絡建設，多為群眾辦實事，貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾，帶領群眾共同脫貧致富奔小康。嚴格落實農村基層黨建責任制，發揮縣級黨委“一線指揮部”作用，加大抓鄉促村工作力度。
23.健全農村基層民主管理制度。以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、強化權力監督為重點，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，探索村民自治的有效實現形式。在有實際需要的地方，依托土地等集體資產所有權關系和鄉村傳統社會治理資源，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點；在已經建立新型農村社區的地方，開展以農村社區為基本單元的村民自治試點。探索以村民會議、村民代表會議為載體，創新村民議事形式，完善議事決策主體和程序，落實群眾知情權和決策權。建立務實管用的村務監督機制，理順村務監督機構與其他村級組織的關系，切實發揮村務監督機構作用，落實群眾監督權。積極探索村民議事會、村民理事會等協商形式，重視吸納利益相關方、社會組織、駐村單位參加協商。研究明確村黨組織、村民委員會、村務監督機構、農村集體經濟組織的職能定位及相互關系。在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展實行“政經分開”試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。
24.加強農村精神文明建設。加大農村思想道德建設力度，有針對性地開展社會主義核心價值觀教育，提高農民綜合素質，提升農村社會文明水平。開展文明村鎮創建活動，修訂鄉規民約。充分發揮公共文化服務在農村精神文明建設中的平臺和支撐作用，加強農村基層公共文化體育資源的整合利用，提高設施利用效能。建立廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站、農村電影放映、農家書屋、體育健身等重點文化體育工程有效合作機制。采取政府購買、項目補貼、定向資助等方式，支持社會各類文化組織和機構參與農村公共文化服務。抓好農村業余文化骨干隊伍建設，加強農村題材文藝作品的創作生產。保護和傳承具有民族特色的農耕文明，加強農村地區的文化遺產保護。廣泛開展具有鄉土特色的文化活動，推動文化與特色農業有機結合，提升農產品文化附加值。引導和組織農民成立村民議事會、道德評議會、禁賭禁毒會、紅白理事會，發揮鄉規民約的積極作用。
25.創新農村扶貧開發體制機制。著眼全面建成小康社會、不讓農村貧困人口掉隊的要求，分類施策，加快健全精準扶貧工作機制，完善貧困縣考核機制，完善干部駐村幫扶機制，完善扶貧資金管理機制，完善金融服務機制，創新社會參與機制，建立扶貧對象動態調整機制，完善扶貧開發與農村低保有效銜接的機制。完善片區聯系工作機制，推動片區規劃實施與減少貧困人口的目標相結合，將政策、項目等落到實處。抓緊研究制定扶貧開發的重大舉措，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區全面建成小康社會步伐。
26.深化農村行政執法體制改革。加強農村基層執法力量，推行對食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域的綜合執法，確保有關法律法規執行，依法維護農村生產生活秩序，提高農村基層法治水平。
三、（略）
四、加強組織領導
各級黨委和政府要按照黨中央、國務院的總體部署，切實增強領導、組織、監督農村改革工作的主動性和自覺性。要堅持問題導向，下大力氣解決好農民群眾最關心最直接最現實的利益問題。要完善各級黨委和政府推進農村改革的領導體制和工作機制，健全和落實責任制度。主要負責同志要親自抓農村改革工作，把握好方向和路徑，加強對農村改革工作的指導，確保各項農村改革措施落到實處。
《深化農村改革綜合性實施方案》主要內容如下。
農村改革是全面深化改革的重要內容。根據黨中央、國務院的決策部署，農村各項改革正在扎實開展，一些重要改革事項試點工作正在有序推進。當前，我國經濟發展進入新常態，新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化持續推進，農村經濟社會深刻變革，農村改革涉及的利益關系更加復雜、目標更加多元、影響因素更加多樣、任務也更加艱巨。農村改革綜合性強，靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計，找準牽一發而動全身的牛鼻子和主要矛盾，進一步提高農村改革決策的科學性。要從總體上把握好農村改革的方向，提出深化農村改革總的目標、大的原則、基本任務、重要路徑，從全局上更好地指導和協調農村各項改革，加強各項改革之間的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應。
根據中央統一部署，從提高農村改革的系統性、整體性、協同性出發，特制定深化農村改革綜合性實施方案。
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇枷搿Ｈ尕瀼攸h的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院的決策部署，主動適應經濟發展新常態，緊緊圍繞全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，不斷鞏固和完善中國特色社會主義農村基本經濟制度，加快農業發展方式轉變，健全保障國家糧食安全、促進農業可持續發展和農民持續增收的體制機制，著力破除城鄉二元結構的體制障礙，為加快推進中國特色農業農村現代化提供制度保障，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。
?。ǘ┠繕巳蝿?。到2020年，農村各類所有制經濟尤其是農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護制度更加完善，新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系、農業科技創新體系、適合農業農村特點的農村金融體系更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立，農村社會治理體系和農村基層組織制度更加完善，農民民主權利得到更好保障，農業農村法律法規進一步完善并加強，農村基層法治水平進一步提高，農業現代化水平和農民生活水平進一步提升，農村經濟社會發展更具活力。
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1.堅持農村多種所有制經濟共同發展。在堅持土地公有制性質基礎上，加強對農村各種所有制經濟組織和農民家庭合法財產權益的保護，賦予農村各種所有制經濟組織同等的市場主體地位，保證其依法公平參與市場競爭、同等受到法律保護，促進農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟、各種私人和股份制經濟、供銷合作社經濟以及國有農場林場等國有經濟共同發展。
2.堅持和完善農村基本經營制度。把握好土地集體所有制和家庭承包經營的關系，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行“三權分置”。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，創新農業經營組織方式，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展。
3.堅持社會主義市場經濟改革方向。調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系，健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強國家對農業的支持保護，促進農業盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來。
4.堅持保障農民權益。把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為深化農村改革的出發點和落腳點，切實保障農民合法經濟利益，尊重農民民主權利。
5.堅持統籌兼顧。統籌考慮農業和農村發展，統籌考慮城鄉改革發展，統籌考慮公平和效率。
6.堅持循序漸進、試點先行。發揮好基層和群眾首創精神，在把握方向、堅守底線前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。認真組織好農村改革試點工作，及時總結可復制、可推廣的經驗。對突破現行法律法規的重大改革，要按程序報批，取得授權，在一定范圍內開展試點。
7.堅持黨對“三農”工作的領導。必須始終把加強黨對“三農”工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證，提高依法做好“三農”工作的能力和水平。在中央的統一領導下，積極穩妥深化農村各項改革。
二、關鍵領域和重大舉措
全面深化農村改革涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和基層黨建等領域，涉及農村多種所有制經濟主體。當前和今后一個時期，深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。對這5大領域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內容和重大方針對策，進一步理清改革思路。
?。ㄒ唬┥罨r村集體產權制度改革
以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現農民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架，為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。建立健全符合社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點，探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式，確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員，進一步發揮集體經濟優越性，進一步調動集體經濟組織成員積極性。
1.深化農村土地制度改革。堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權，就是要依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶。放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營。
一是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果。農村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。集體經營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
二是深化農村土地承包經營制度改革。抓緊修改有關法律，落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。出臺農村承包土地經營權抵押、擔保試點指導意見。在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。制定出臺完善草原承包經營制度的文件，規范草原承包行為和管理方式，充分調動廣大牧民保護和建設草原的積極性。引導農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權有序流轉。
三是健全耕地保護和補償制度。嚴格實施土地利用總體規劃，加強耕地保護，全面開展永久基本農田劃定工作，實行特殊保護。完善土地復墾制度，盤活土地存量，建立土地復墾激勵約束機制，落實生產建設毀損耕地的復墾責任。加大中低產田改造力度，以增加高產穩產基本農田、改善農業生產條件和生態環境為目標，完善農村土地整治辦法。依法加強耕地占補平衡規范管理，強化耕地占補平衡的法定責任，完善占補平衡補充耕地質量評價體系，確保補充耕地數量到位、質量到位。完善耕地和基本農田保護補償機制。采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱田現象，杜絕違規占用林地、濕地補充耕地。進一步落實耕地保護政府領導干部離任審計制度。按照有關法律法規，完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤、“地票”等試點，推動利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。
2.分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。在確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產基礎上，對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作；對非經營性資產，重點是探索有利于提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制；對經營性資產，重點是將資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產更多權能，發展多種形式的股份合作。健全農村集體“三資”管理監督和收益分配制度。明確集體經濟組織市場主體地位。建立符合實際需求的農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自愿公開公正有序交易?，F階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。
3.深化林業和水利改革。實行最嚴格的林地用途管制制度。以放活經營權、落實處置權、保障收益權為重點，深化配套改革，完善集體林權制度。實行森林分類經營管理，完善林木采伐權，管好公益林、放活商品林，調動林農和社會力量發展林業的積極性。穩步推進國有林場和國有林區改革。研究提出加強天然林資源保護的指導意見，有序停止天然林商業性采伐。開展小型水利工程管理體制改革，明確工程所有權和使用權，落實管護主體，促進水利工程良性運行。
?。ǘ┘涌鞓嫿ㄐ滦娃r業經營體系
發展多種形式的農業適度規模經營是農業現代化的必由之路，必須以提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率為核心，加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，構建符合國情和發展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系，提高農業經營集約化、規模化、組織化、社會化、產業化水平。
4.推動土地經營權規范有序流轉。在農村耕地實行所有權、承包權、經營權“三權分置”的基礎上，按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，以及通過土地經營權入股、托管等方式，發展多種形式的適度規模經營。把握好土地經營權流轉、集中和規模經營的度，不片面追求超大規模經營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規模經營與農村勞動力轉移、農業科技進步、農業社會化服務水平相適應。提升農戶家庭經營能力和水平，重點發展以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源、從事專業化集約化農業生產的規模適度的農戶家庭農場，使之成為發展現代農業的有生力量。適時提出促進家庭農場發展的相關立法建議。
5.加強農民合作社規范化建設。加強農民專業合作社和土地股份合作社規范化建設，深入推進示范社建設行動。鼓勵農民合作社發展農產品加工業務，創新農業產業鏈組織形式和利益聯接機制，構建農戶、合作社、企業之間互利共贏的合作模式，讓農民更多分享產業鏈增值收益。進一步創新財政支持農民合作社發展機制，允許政府項目直接投向符合條件的合作社。完善農民以承包土地經營權入股發展農業產業化經營的政策。
6.創新農業社會化服務機制。家庭經營在相當時期內仍是農業生產的基本力量，要通過周到便利的社會化服務，把農戶經營引入現代農業發展軌道。充分發揮農業公益性服務機構作用，大力培育多種形式的農業經營性服務組織，健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系。開展政府向農業經營性服務組織購買公益性服務機制創新試點。
7.培養職業農民隊伍。制定專門規劃和切實可行的政策，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。扶持有技能和經營能力的農民工返鄉創辦家庭農場、領辦農民合作社，創立農產品加工、營銷企業和農業社會化服務組織。
8.健全工商資本租賃農地的監管和風險防范機制。對工商資本租賃農戶承包地作出明確規定，建立嚴格的資格審查、項目監管和定期督查機制，禁止以農業為名圈占土地從事非農建設，防止“非糧化”現象蔓延。鼓勵和支持工商企業發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務，向農業輸入現代生產要素和經營模式。探索建立工商資本農地租賃風險保障金制度。
9.推進農墾改革發展和全面深化供銷合作社綜合改革。研究出臺推進農墾改革發展的政策措施，深化墾區集團化、農場企業化改革，創新行業指導管理體制、企業市場化經營體制、農場經營管理體制，明晰農墾國有資產權屬關系，建立符合農墾特點的國有資產監管體制，進一步推進農墾辦社會職能改革。按照為農服務的宗旨和政事分開、社企分開的方向，因地制宜推進體制改革和機制創新，把供銷合作社打造成為與農民利益聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運作更高效的合作經濟組織體系，使之成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。
（三）健全農業支持保護制度
對農業實行必要的支持保護是發展現代農業的客觀需要，要堅持多予少取放活的基本方針，以保障主要農產品供給、促進農民增收、實現農業可持續發展為重點，加大農業支持保護力度，提高農業支持保護效能，完善農業生產激勵機制，加快形成覆蓋全面、指向明確、重點突出、措施配套、操作簡便的農業支持保護制度。
10.建立農業農村投入穩定增長機制。把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。進一步優化財政支農支出結構，轉換財政資金投入方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，帶動金融和社會資本投向農業農村，發揮財政資金的引導和杠桿作用。大力清理、整合、規范涉農轉移支付資金，對“小、散、亂”及效果不明顯的涉農專項資金要堅決整治；對目標接近、投入方向類同的涉農專項資金予以整合；對地方具有管理信息優勢的涉農支出，劃入一般性轉移支付切塊下達，由地方統籌支配，落實監管責任。建立規范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領，切實提高涉農資金投入績效。合理劃分中央與地方支農事權，明確政府間應承擔和分擔的支出責任，推進各級政府支農事權規范化、法律化。
11.完善農產品價格形成機制和農產品市場調控制度。根據各類主要農產品在國計民生中的重要程度，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品價格形成機制。改進并繼續執行稻谷、小麥最低收購價政策。按照“價補分離”的思路，繼續實施棉花和大豆目標價格改革試點，完善補貼發放辦法。改革、完善玉米收儲政策。改進農產品市場調控方式，避免政府過度干預，搞活市場流通，增強市場活力。完善農產品收儲政策，堅持按貼近市場和保障農民合理收益的原則確定收儲價格，降低儲備成本，提高儲備效率。加強糧食現代倉儲物流設施建設，積極鼓勵引導流通、加工等各類企業主體參與糧食倉容建設和農產品收儲，規范收儲行為，培育多元化市場主體。創新農產品流通方式，強化以信息化為支撐的農產品現代流通體系建設，大力發展農產品流通新型業態，發揮電子商務平臺在聯結農戶和市場方面的作用。
12.完善農業補貼制度。保持農業補貼政策連續性和穩定性，調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，提高農業補貼政策效能。開展農業補貼改革試點，將現行的“三項補貼”（農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼）合并為“農業支持保護補貼”，優化補貼支持方向，突出耕地保護和糧食安全。保持與現有政策的銜接，調整部分存量資金和新增補貼資金向各類適度規模經營的新型農業經營主體傾斜，合理確定支持力度，不人為“壘大戶”。進一步拓寬財政支農資金的渠道，突出財政對農業的支持重點，持續增加農業基礎設施建設、農業綜合開發投入，完善促進農業科技進步、加強農民技能培訓的投入機制，強化對農業結構調整的支持，加大對農業投入品、農機具購置等的支持力度。健全糧食主產區利益補償機制。健全快捷高效的補貼資金發放辦法，鼓勵有條件的地方探索對農民收入補貼的辦法。
13.建立農田水利建設管理新機制。積極推進農業水價綜合改革，對農業用水實行總量控制和定額管理，配套完善供水計量設施，建立有利于節水的農業水價形成機制。建立農業用水精準補貼制度和節水激勵機制。鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和運營維護。
14.深化農業科技體制改革。堅持科技興農、人才強農，推進農業科研院所改革，打破部門條塊分割，有效整合科技資源，建立協同創新機制，促進產學研、農科教緊密結合。完善科研立項和成果轉化評價機制，強化對科技人員的激勵機制，促進農業科研成果轉化。扶持種業發展，做強一批“育繁推”一體化的大型骨干種子企業。完善基層農技推廣服務體系，探索公益性農技推廣服務的多種實現形式。
15.建立農業可持續發展機制。推廣減量化和清潔化農業生產模式，健全農業標準化生產制度，完善農業投入品減量提效補償機制。發展生態循環農業，構建農業廢棄物資源化利用激勵機制。實施耕地質量保護與提升行動，加強重金屬污染耕地治理和東北黑土地保護。深入推進退耕還林還草、還濕還湖、限牧限漁。完善森林、草原、濕地、水源、水土保持等生態保護補償制度。建立健全生態保護補償資金穩定投入機制。
16.加快農村金融制度創新。堅持商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，健全政策支持、公平準入和差異化監管制度，擴大農村金融服務規模和覆蓋面，創新農村金融服務模式，全面提升農村金融服務水平，促進普惠金融發展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的現代農村金融體系。健全金融機構農村存款主要用于農業農村的制度，完善政策性金融支持農業開發和農村建設的制度。進一步完善中國農業銀行“三農金融事業部”的管理體制和運行機制，全面提升服務“三農”和縣域經濟的能力和水平。穩定農村信用社縣域法人地位，完善治理結構。鼓勵郵政儲蓄銀行拓展農村金融業務。鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農擔保業務的縣域融資擔保機構或擔?；?。完善農村信貸損失補償機制，探索建立地方財政出資的涉農信貸風險補償基金。穩妥開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，創新和完善林權抵押貸款機制，拓寬“三農”直接融資渠道。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，以具備條件的農民合作社為依托，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點，引導其向“生產經營合作+信用合作”延伸。金融監管部門負責制定農村信用合作組織業務經營規則和監管規則，地方政府切實承擔監管職責和風險處置責任。完善地方農村金融管理體制，推動地方建立市場化風險補償機制，有效防范和化解地方金融風險。推進農村信用體系建設，開展新型農業經營主體信用評級與授信。完善農業保險制度，支持有條件的地區成立農業互助保險組織，擴大農業保險覆蓋面，開發適合新型農業經營主體需求的保險品種，提高保障水平。深入開展農產品目標價格保險試點。研究完善農業保險大災風險分散機制。
（四）健全城鄉發展一體化體制機制
城鄉發展一體化是解決我國“三農”問題的根本途徑，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村的基本方針，協調推進城鎮化和新農村建設，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，努力縮小城鄉發展差距。
17.完善城鄉發展一體化的規劃體制。加快規劃體制改革，構建適應我國城鄉統籌發展的規劃編制體系，完善各類規劃編制、審批和實施監管制度，健全縣市域空間規劃銜接協調機制。盡快修訂完善縣域鄉村建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃，在鄉鎮土地利用總體規劃控制下，探索編制村土地利用規劃，提高規劃科學性和前瞻性，強化規劃約束力和引領作用。
18.完善農村基礎設施建設投入和建管機制。進一步加大公共財政對農村基礎設施建設的投入力度。加快基礎設施向農村延伸，探索建立城鄉基礎設施和公共服務設施互聯互通、共建共享的機制。創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設和運行管護機制，建立自下而上的民主決策機制，通過村民自選、自建、自管、自用等方式，更好地發揮農民主體作用。積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設、管護和運營。
19.推進形成城鄉基本公共服務均等化的體制機制。完善縣域城鄉義務教育資源均衡配置的機制。建立城鄉統籌的公共文化服務體系建設協調機制。建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度。健全全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善待遇確定和正常調整機制。推進最低生活保障制度城鄉統籌發展。加強農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系建設。規范基本公共服務標準體系，促進城鄉區域標準水平統一銜接可持續，完善綜合監測評估制度。鼓勵地方開展統籌城鄉的基本公共服務制度改革試點。
20.加快推進戶籍制度改革。充分考慮各類城鎮的經濟社會發展水平、綜合承載能力和提供基本公共服務能力，細化完善和實施差別化落戶政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。加快建立和實施居住證制度，以居住證為載體，逐步實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋。構建政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，明確各級政府承擔的相應支出責任，增強吸納農業轉移人口較多地區政府公共服務保障能力。切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。
21.完善城鄉勞動者平等就業制度。進一步清理針對農民工就業的歧視性規定，保障城鄉勞動者平等就業的權利。加強覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系建設。完善就業失業登記管理制度。落實鼓勵農村勞動力創業政策。落實農民工與城鎮職工同工同酬原則，突出解決好農民工工資拖欠問題。擴大農民工參加城鎮社會保障覆蓋面，把進城落戶的農業轉移人口完全納入城鎮社會保障體系。完善社會保障關系轉移接續政策。
?。ㄎ澹┘訌姾蛣撔罗r村社會治理
隨著市場化、工業化、城鎮化的快速推進，農村社會治理面臨新挑戰，必須堅持黨政主導、農民主體、社會協同，圍繞提高農村基層治理水平，加強鄉鎮服務型政府建設，發揮好基層黨組織在農村各類經濟、社會組織中的領導核心作用，完善村民自治組織民主制度，形成規范有序、充滿活力的鄉村治理機制。
22.加強農村基層黨組織建設。認真貫徹黨要管黨、從嚴治黨的要求，始終堅持農村基層黨組織領導核心地位不動搖，深入整頓軟弱渙散村黨組織，把農村基層黨組織建設成堅強的戰斗堡壘，不斷夯實黨在農村基層執政的組織基礎。創新完善農村基層黨組織設置和活動方式，擴大組織覆蓋和工作覆蓋。加強鄉村兩級黨組織班子建設，選好用好管好帶頭人，向軟弱渙散村黨組織和貧困村黨組織選派第一書記。嚴肅農村基層黨內政治生活，用嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己和謀事要實、創業要實、做人要實的要求，加強黨員日常教育管理，做好農村發展黨員工作，發揮黨員先鋒模范作用。嚴肅處理違反黨紀黨規的行為，堅決查處擠占挪用惠農資金、侵占征地補償款、侵吞集體資產等發生在農民身邊的腐敗行為，建立健全黨組織領導下的村務監督機制，保持農村基層黨組織的純潔性和凝聚力。進一步加強農村基層服務型黨組織建設，強化縣鄉村三級便民服務網絡建設，多為群眾辦實事，貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾，帶領群眾共同脫貧致富奔小康。嚴格落實農村基層黨建責任制，發揮縣級黨委“一線指揮部”作用，加大抓鄉促村工作力度。
23.健全農村基層民主管理制度。以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、強化權力監督為重點，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，探索村民自治的有效實現形式。在有實際需要的地方，依托土地等集體資產所有權關系和鄉村傳統社會治理資源，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點；在已經建立新型農村社區的地方，開展以農村社區為基本單元的村民自治試點。探索以村民會議、村民代表會議為載體，創新村民議事形式，完善議事決策主體和程序，落實群眾知情權和決策權。建立務實管用的村務監督機制，理順村務監督機構與其他村級組織的關系，切實發揮村務監督機構作用，落實群眾監督權。積極探索村民議事會、村民理事會等協商形式，重視吸納利益相關方、社會組織、駐村單位參加協商。研究明確村黨組織、村民委員會、村務監督機構、農村集體經濟組織的職能定位及相互關系。在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展實行“政經分開”試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。
24.加強農村精神文明建設。加大農村思想道德建設力度，有針對性地開展社會主義核心價值觀教育，提高農民綜合素質，提升農村社會文明水平。開展文明村鎮創建活動，修訂鄉規民約。充分發揮公共文化服務在農村精神文明建設中的平臺和支撐作用，加強農村基層公共文化體育資源的整合利用，提高設施利用效能。建立廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站、農村電影放映、農家書屋、體育健身等重點文化體育工程有效合作機制。采取政府購買、項目補貼、定向資助等方式，支持社會各類文化組織和機構參與農村公共文化服務。抓好農村業余文化骨干隊伍建設，加強農村題材文藝作品的創作生產。保護和傳承具有民族特色的農耕文明，加強農村地區的文化遺產保護。廣泛開展具有鄉土特色的文化活動，推動文化與特色農業有機結合，提升農產品文化附加值。引導和組織農民成立村民議事會、道德評議會、禁賭禁毒會、紅白理事會，發揮鄉規民約的積極作用。
25.創新農村扶貧開發體制機制。著眼全面建成小康社會、不讓農村貧困人口掉隊的要求，分類施策，加快健全精準扶貧工作機制，完善貧困縣考核機制，完善干部駐村幫扶機制，完善扶貧資金管理機制，完善金融服務機制，創新社會參與機制，建立扶貧對象動態調整機制，完善扶貧開發與農村低保有效銜接的機制。完善片區聯系工作機制，推動片區規劃實施與減少貧困人口的目標相結合，將政策、項目等落到實處。抓緊研究制定扶貧開發的重大舉措，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區全面建成小康社會步伐。
26.深化農村行政執法體制改革。加強農村基層執法力量，推行對食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域的綜合執法，確保有關法律法規執行，依法維護農村生產生活秩序，提高農村基層法治水平。
三、（略）
四、加強組織領導
各級黨委和政府要按照黨中央、國務院的總體部署，切實增強領導、組織、監督農村改革工作的主動性和自覺性。要堅持問題導向，下大力氣解決好農民群眾最關心最直接最現實的利益問題。要完善各級黨委和政府推進農村改革的領導體制和工作機制，健全和落實責任制度。主要負責同志要親自抓農村改革工作，把握好方向和路徑，加強對農村改革工作的指導，確保各項農村改革措施落到實處。
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